圍繞此次靖江化工倉儲火災及此前多起危化品安全事故暴露出的問題，《法制日報》記者采訪相關學者，探尋如何提高危險化學品安全監督管理能力，有效遏制危險化學品重特大事故發生。

 

   4月23日凌晨1時54分，在千余名消防官兵協同奮戰16小時之后，江蘇省泰州市靖江市危險化學品倉儲大火終被撲滅，沒有形成更大范圍的連鎖爆炸。

 

   當日，國家安監總局通報，事故原因是由于危化品生產經營單位違規動火作業導致的安全生產責任事故。

 

   危險化學品是人們生產生活的重要物資和原材料、輔料、產成品，隨著經濟的快速發展，危險化學品的需求量和使用量急劇增加。近十多年來，我國化工產業發展迅速，2014年我國化工行業規模以上企業25981家。

 

   同時，由于危險化學品生產、運輸、儲存等各環節都蘊藏著巨大安全風險，導致近年來我國危險化學品安全事故時有發生，亦暴露出在危險化學品安全監管體制、安全監管責任等方面存在一系列亟待解決的現實問題。

 

   危化品安全事故呈季節性

 

   大火燃燒超過14個小時，火勢依然兇猛，不時還有刺鼻的焦味飄來。火災現場，江蘇、上海兩個消防總隊的千余名消防官兵正在全力撲救。

 

   在撲滅火災過程中，1名消防戰士犧牲。犧牲的消防戰士名為朱軍軍，是泰州市公安局消防支隊靖江中隊消防戰士。在事故現場，為了保證滅火供水不間斷、掩護戰友撤退，朱軍軍延誤了撤離時間，經送醫院搶救無效犧牲，年僅26歲。

 

   4月23日1時50分許，明火被撲滅。

 

   這就是發生在靖江市新港園區的危險化學品倉儲火災。

 

   這場大火引發輿論關注，也進入上海交通大學中美物流研究院教授趙來軍的研究視野，他長期跟蹤危險化學品安全問題。

 

   “化工品的生產、儲存、運輸、使用、銷售、處置六大環節都很容易出事。”趙來軍對《法制日報》記者說，重化工作為很多沿海城市的主導行業之一，近年迅猛發展，很多城市出現化工圍城現象，事故不斷。比如，黃島的爆炸是管道問題，大連石化是倉儲問題，廣西的事故出現在生產環節，還有南京塑料廠挖爆了化工管道。

 

   趙來軍對2006年至2014年間，我國發生的3234起危險化學品事故發生環節進行統計分析發現，危險化學品事故主要集中在儲存、生產、使用和運輸環節。

 

   事故的發生呈現出一定的季節性，1月至9月為事故高發月份，而10月至12月則相對較少。

 

   從安全事故發生的時間節點來看，3234起危險化學品事故按照24小時時點統計，事故數從凌晨1時開始逐漸增加，至上午10時達到最高水平，隨之事故數逐漸下降，但在14時、15時事故數有一定程度反彈，整體上在7時至17時呈現較高水平。其中，9時至11時和14時至15時是兩個事故高發時段，19時之后到第二天6時之前是一天中事故低發時間段。

 

   “危險化學品事故類型主要以泄漏和爆炸為主。”趙來軍說。

 

   分析事故原因，趙來軍告訴記者，在危險化學品事故直接原因中，防護、保險、信號等裝置缺乏或有缺陷是導致事故的最大原因，違章作業和維護不周對產生事故的影響也極大。

 

   在危險化學品事故間接原因中，安全生產教育培訓、沒有或不認真實施事故防范措施、沒有安全操作規程或不健全是主要原因。

 

   這些基于大數據統計的結果亦顯示，危險化學品事故暴露出危險化學品安全監管體制、相關部門安全監管責任、企業安全生產主體責任、突發事件應急處置能力、安全評估、安全生產法律法規、產業規劃等方面存在一系列亟待解決的現實問題。

 

   信息不共享易導致事故擴大

 

   自2002年1月《危險化學品安全管理條例》發布起，我國先后發布了一系列旨在加強危險化學品安全管理的條例和規章制度，如《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》等。

 

   這些條例和規定為我國危險化學品安全管理提供了制度保障，同時也確立了以地方安全生產監督管理局為主，公安、質監、交通、環保等多部門協作的危險化學品安全管理體系。

 

   “在上述監管部門及危險化學品企業的共同努力下，我國危險化學品安全管理形勢有了一定程度的好轉。”趙來軍說。

 

   但是，隨著我國經濟社會的快速發展，尤其是化工行業的快速發展，目前貌似完備的安全管理體系也逐漸暴露出一些問題，導致危險化學品事故時有發生。

 

   “比如，我們可以從個別重大事故中發現，從一開始的資質審批到日常的存儲作業管理，其中存在的諸多問題都未得到及時發現和改正，存在明顯的監管縫隙。”趙來軍說，又如，企業主體責任存在問題。安全事故多發生在剛完成原始積累的民營企業，這些企業看到危化品運輸利潤比較豐厚，便進入這個領域，但是管理水平不到位，設施不到位，培訓不到位，人防、技防和物防都不到位，事故率就很高。因此，規范化管理非常重要，比如定期的設備檢測更新。信息共享也是規范化管理的一部分，這種精細化的管理，可以有效切斷連鎖反應。

 

   從已經發生的重大事故來看，由于缺乏危險化學品信息共享系統，在應急處理時容易出現判斷失誤導致事故擴大情況。進一步講，消防人員對倉庫內具體的危險化學品種類及分布情況一無所知，只能在對倉庫和堆場里的危險化學品數量、種類等信息都不明確的情況下，開展應急處置，最終導致人員傷亡。

 

   “如果信息被安監、公安、消防、交通等部門共享，那么事故應急處置階段的損失就不會這么嚴重。”趙來軍說。

 

   他建議，基于危險化學品生產、使用、存儲、運輸等環節，建立專門的危險化學品數據庫，并以此為基礎建設危險化學品事故應急處理系統，同時與消防、安監、環保等部門建立信息共享，實現事故應急處理信息共享，實現無縫隙化安全監管。

 

   危化品監管存在四大問題

 

   趙來軍說，出現問題首先是監管不到位。但是說到監管問題，危險化學品所涉及六大環節的監管部門都不一樣，比如生產環節，由安監局的危險化學品處負責，但是這個處沒有執法隊伍；運輸和倉儲環節又涉及到交通、消防等部門，很多是跨省的，地方政府監管很困難，區域聯防聯控也很難實施。

 

   在我國，危險化學品安全管理部門除了負有綜合監管職能的安全生產監督管理部門外，還包括公安、交通運輸(含鐵路局、民航局、海事局)、環境保護、國土資源、住房和城鄉建設、質量監督檢驗檢疫、工商行政管理、衛生等。

 

   據趙來軍介紹，我國危險化學品監管部門分為地方監管部門和行業垂直監管部門。

 

   從縱向監管對象來看，各監管部門對危險化學品產業鏈的生產、儲存、運輸、經營、使用、廢棄處置不同環節上的各類從業單位的監管各有側重。

 

   比如，公安部門負責危險化學品的公共安全管理，核發劇毒化學品購買許可證、劇毒化學品道路運輸通行證，并負責危險化學品運輸車輛的道路交通安全管理等。質量監督檢驗檢疫部門負責核發危險化學品及其包裝物、容器(不包括儲存危險化學品的固定式大型儲罐)生產企業的工業產品生產許可證，并依法對其產品質量實施監督，負責對進出口危險化學品及其包裝實施檢驗等。

 

   “政府監管部門與產業鏈上的監管對象形成復雜的監管網絡。”趙來軍說，但是，目前這種監管體系看似分工明確、功能完備、各司其職，實際上存在比較嚴重的部門分割、條塊分割、職能交叉、各自為政、“信息孤島”等問題，產生很多監管空白、漏洞和縫隙。

 

   趙來軍認為，目前危化品安全監管主要存在四個問題：監管部門之間的法律法規、規范、標準不協調，彼此之間出現一定程度的沖突；監管部門之間缺乏常態合作協調機制，削減了監管效能；監管部門之間缺乏良好的信息共享機制，合作監管困難；省際之間缺乏合作監管機制和監管網絡，危險化學品跨省流動監管困難。

 

   區域隔離將從根本解決問題

 

   中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞告訴《法制日報》記者，危險化學品安全風險管理，首先要遵循源頭治理、區域隔離的原則。

 

   唐鈞認為，源頭治理是根源上保障安全的方案。從選址的風險評估開始，應該依法按規開展全面的安全風險評估、社會穩定風險評估、環境評估等前置工作，對于不適合建設危化品倉儲或工廠的選址，應予以制止。

 

   國際經驗表明，嚴格劃分城市的區域功能，即隔離危險化學品區和生活區，是防范危險化學品安全風險的根本性舉措。

 

   也就是說，工業區與居民區要保持足夠安全的距離，這是解決問題的根本，也可以把危害降低到最小。

 

   事實上，從一些已發安全事故來看，最明顯的問題就是安全距離不足。

 

   “安全距離到位的話，即使發生事故，也可以把危害降低到最小。”趙來軍說。

 

   趙來軍參與了上海市在危險化學品安全管理上的很多改革。據他介紹，上海通過幾年的治理，將化工企業全部搬離人口稠密區和商業區，從內環中環搬出，實現進區入園。比如杭州灣北岸的金山化工區，已經形成60平方公里的化工產業帶，而在附近漕涇鎮的化工物流產業園，主要是實現倉儲功能，相當于把危險集中在安全距離比較可靠的地方，周邊沒什么人，只有農田，出現問題，危害也會少很多。

 

   基于此，對危險化學品倉儲地一定要做好安全風險評估。“對于無法改變的現狀，工業園區與居民區距離太近，要基于現實，提前把有可能造成的危害和風險的工廠進行搬離，遠離居民區。”唐鈞說。

 

   趙來軍認為，危險化學品化工園區布局規劃合理性需要加強。對于目前由于規劃不合理，園區對周邊居民造成嚴重安全威脅的情況，以當地居民安全為基本原則，進行園區調整，避免類似青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故再次發生。

 

   此外，還應做到實時監測、主動防御以及規范管理、專業操作。

 

   在采訪中，唐鈞特別強調，事故發生后，應遵循生命第一、穩妥為上的原則。要考慮所有的生命，包括消防員。根據災情，針對周邊居民，可酌情采取停產、停工、停學等方式，甚至疏散到遠離險情的安全區域。在保障群眾生命財產安全方面，寧可“反應過度”，也不可抱著僥幸心理。

 

“化工園區這種高度集中的危險化學品企業布局方式，有利于實現統一管理，但是，出現問題后容易發生連鎖反應，擴大事故后果并容易導致事故應急處理出現失誤。”唐鈞認為，一旦發生安全事故，要切斷連鎖反應，防止災害升級、擴散等惡性情況，在出現苗頭時及時處置。我們可以看到，這次靖江危險化學品倉儲點爆炸后，當地專業化應急程度還是很高的。

 

   跨區聯動亦是必須遵循的原則。

 

   唐鈞說，按照《中華人民共和國突發事件應對法》，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。屬地政府對危險化學品負兜底責任，但是由于危險化學品應急的專業要求高，因此很可能需要跨區域的聯動和配合。

 

“此次靖江，就調動了上海等周邊區域的消防力量。”唐鈞說。

 

   建立長效機制落實安全監管

 

   趙來軍告訴記者，危險化學品本身有3000多種，化工品有八九萬種，按照規定倉儲分為甲乙丙丁四類，不同的種類需要不同的倉庫，不同的堆垛方式，例如酸性和堿性物質不能放一起，都有明確要求。

 

   因此，此次受訪專家認為，對于危險化學品而言，風險是不可避免的，但危險化學品安全風險的管理不能總在事發之后才強調重視，必須防患于未然，建立長效機制，避免“運動式”治理。

 

   趙來軍認為，隨著危險化學品相關行業的快速發展，危險化學品監管縫隙有日益增大的趨勢。因此，只有構建危險化學品全過程無縫隙安全監管體系，才能提高我國危化品安全監管水平，并且能夠真正將監管落到實處。

 

   “首先要做的是，完善危險化學品監管法律法規、規范、標準，明確各監管部門的監管職責，為實現危險化學品無縫隙監管奠定法律基礎。”趙來軍說，在識別危險化學品監管各環節存在的監管縫隙基礎上，完善或者修訂國家、地方和行業垂直管理部門的有關危險化學品法律法規、規范、標準，以《危險化學品安全管理條例》為依據，制定生產、運輸、使用、存儲各環節的專業管理條例或者辦法。

 

   針對危險化學品產業鏈六大環節，明確各監管部門的職責，對地方監管部門和垂直監管部門之間的責任、權利及協作方式作出明確規定，為實現危險化學品無縫隙化安全監管提供法律依據。

 

   其次，從危險化學品生產、儲存、運輸、經營、使用等各環節構建產業鏈全過程無縫隙安全監管體系。

 

   比如生產、儲存環節依托化工園區實施嚴格管理；運輸環節推行跨區域聯控；經營環節依托專業市場運作等。

 

   “還要完善責任追究制，建立履責監督、失責查處機制，明確事故責任，并對各責任主體做到嚴格責任追究，充分發揮責任制度的教育和警示作用。”