《中國21世紀初可持續發展行動綱要》在加強災害綜合管理方面首次提出要加強災害的管控能力，國家第十一個五年規劃綱要第四十一章“加強公共安全建設”中指出：“完成改革發展的任務，必須保持長期穩定的社會環境。要強化社會公共安全意識，加強公共安全能力建設，提高公共安全保障水平，維護人民生命財產安全，確保社會穩定。”“十二五”規劃第四十一章“健全突發事件應急體系”中指出：“堅持預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立健全統一指揮、結構合理、反應靈敏、保障有力、運轉高效的國家突發事件應急體系，提高危機管理和風險管理能力。健全應急管理組織體系，完善應急預案體系，強化基層應急管理能力。加強應急隊伍建設，建立以專業隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系，提高生命救治能力。建立健全應急物資儲備體系，加強綜合管理，優化布局和方式，統籌安排實物儲備和能力儲備。建立健全應急教育培訓體系。完善特大災害國際救援機制。”溫家寶同志在《牢固樹立科學發展觀》的講話中指出：“加強社會管理，必須加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。“十一五”期間，我國發生了“5.12”汶川大地震、冰雪災害、洪澇災害，特別是2010年又連續發生了“4.14”玉樹大地震，“7.16”大連油庫火災，“8.8”舟曲特大泥石流災害，“11.15”上海高層建筑死亡58人的特大火災等，雖然這些災害事故在黨中央國務院的正確而堅強的領導下，得以妥善處理，也給我們留下了許多寶貴經驗和深刻教訓。反思這些災害事故的發生及搶險救援的實施，借鑒國外消防及應急救援發展經驗，深感我國現行消防及應急救援體制改革勢在必行。公安部領導在檢查消防工作時強調，消防部隊要從著重體制機制上來研究考察消防工作，要借鑒國外經驗，大膽創新，要建設現代化的公安消防鐵軍。因此，筆者就現行消防及應急救援體制存在的問題及今后改革的方向，談點粗淺認識與大家共同商榷。
一、我國現行消防及應急救援體制存在問題的分析
(一)我國應急救援隊伍體系的現狀，不利于中央和地方各級政府防災減災作用的發揮。
1、消防監督機構作為政府的一個第二層職能機構，缺乏權威性，難以有效監督制約消防違法違規行為。一是消防專業規劃的制訂和落實不力。建設規劃和土地部門在城市規劃中往往忽視消防及應急基礎設施的規劃，城市消防安全布局和消防設施及隊站建設先天不足。即使政府出臺了消防專業規劃，由于不能有效監督，最終難以得到較好落實。有關部門在城市規劃和建設中視消防規劃而不見，隨意更改規劃，占用規劃的消防站用地、消防車道、消防給水設施，或變更安全布局和防火間距。當消防部門察覺時，已為時已晚。所以造成城市特別是鄉、村消防站，消防水源，消防應急通道不足，不能有效進行滅火救援工作。如某省會城市，1998年就由專家論證、政府批準出臺了該市消防專業規劃，規劃中要修建21個消防站，2個特勤站，以達到30個站的規模。而在之后的若干年里，工業園區和房地產開發如雨后春筍，消防隊站卻一個未增加，當消防部門不斷督促落實消防站用地時，原來規劃的情形已完全變了樣，造成該市消防安全布局和消防隊站建設的先天不足。由于消防隊站不足，加之道路擁堵，發生災害事故，特別是重大災害事故時，消防救援人員和裝備無法及時到達，從而延誤救災和搶救生命的最佳時機。二是消防監督檢查和滅火救援預案難以落實。特別是轄區內市政建設、重點項目很容易受政府領導和權威部門插手干預，難以實施有效的消防監督檢查，導致這些單位火災隱患難以整改。由于情況不明，滅火預案也無法制定，一旦發生火災，往往貽誤滅火戰機。對一些涉及到群眾生活等切身利益，但又存在重大火災隱患的單位和建筑物難以實施消防行政處罰，特別是關停處罰難以落實。三是消防裝備和業務經費不能有計劃按比例地進行常態化投入。出了事或消防部門要一點投入一點，沒有長效投入機制。四是消防產品的生產、流通、使用缺乏有效監管。雖然我國消防產品生產由質監部門負責，流通由工商部門負責，使用由消防部門負責監督，但這種機制大有漏洞，由于消防產品的專業性強，使用者一般難以識別優劣，等不合格產品到了使用單位，消防部門在檢查中發現已為時過晚。消防應急救援裝備、車輛，國外進口的價格昂貴，國內產品由于研發、生產、使用相脫節，缺乏有效監管，質量難以保證。裝備的科學性、實用性、人性化等先進性方面也落后于國外產品，形成了各地消防應急救援部隊裝備因經濟條件不同而五花八門的局面，消防應急救援部隊在訓練、執勤備戰及滅火救援中難以實現統一訓練標準、統一作戰指揮和有效協作配合。
2、應急救援隊伍重復建設、資源浪費。政府應急辦不具備常態預測、預警和部署預防的功能，也不具備權威性，不能協調各方、不能緊急調配搶險救援過程中所需要的各種資源，作用發揮不明顯。日本沙林毒氣事件后，我國各地消防部隊相繼建立了消防特勤隊。隨著近年來汶川大地震、玉樹地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難和山體滑坡、泥石流及重特大火災的不斷發生，國家要求各地依托公安消防部隊組建重大災害應急救援隊伍，但同時各兵種、各部門、各行業的各類應急救援隊伍也應運而生。國家有緊急救援隊、地震救援隊，還有各部門、各行業、各軍警部隊的救援隊。“據統計，我國現有各類應急救援人員50余萬，分散于多個部門和行業，網絡化程度很低”。這種分地區、分部門、分行業、分災種、分兵種建立的應急救援體系，存在功能單一重復、各自為政、資源浪費，尤其是各類未經專業訓練的民辦救援隊,裝備簡陋,缺乏專業知識和技術，救援效率低等弊端。如“4.14”玉樹地震，“8.8”舟曲泥石流災害，各路人馬蜂涌而至，有國家救援隊、國家地震救援隊、公安消防救援隊、政府部門、地方各單位臨時組建的各類救援隊，還有解放軍、武警等，致使在狹小的地域內，人滿車滿為患。這些救援隊各自為戰，相互之間沒有溝通協作之說。加之由于沒有按地域和氣候差異特點劃分協作支援的片區，低海拔和南方省份來到高原的救援人員由于氣候水土不適應，根本沒有戰斗力。因此，發生災害事故時，如果沒有一個“職責明確、結構完整、功能全面、反應靈敏、協調高效”的應急救援體系，勢必造成人力、物力、財力上的很多浪費，最終還是靠政府主要領導“采取臨時性行政措施來實施應急救援。各部門各行業都放下本身的職能工作，去做一件事，導致了過高的行政成本”，許多部門行業實際上只是在追求“形象”。而以消防部隊為主干的重大災害應急救援隊伍，雖然是常備部隊，但也難以有效地協調配置分散在其他部門的救災資源，發揮其他部門的職責，形成協同作戰，發揮整體應急救援能力。
綜上所述，由于不能形成有效的預防預警和應急救援機制，因此，也就必然影響中央和地方各級政府防災減災作用的發揮。
(二)消防應急救援力量嚴重不足，而大規模發展多種形式民辦消防應急救援隊伍時機又不成熟。
2010年全國“兩會”期間，全國人大代表吳翠云建議，“大幅增加公安消防現役部隊編制”，并提供資料顯示，“法國共有25.6萬名消防員，占總人口數的萬分之四十;美國共有109萬名消防員，占總人口數的萬分之三十六點八;德國共有官方消防員15.9萬多人，占總人口數的萬分之十九點三;俄羅斯共有27萬名消防員，占總人口數的萬分之十八點八。”“我國現有現役消防隊員16萬余人，僅占全國人口總數的萬分之一點二，遠低于很多發達國家，甚至低于大多數發展中國家”。如此，一方面由于警力不足，造成許多消防監督和滅火救援的空白點;另一方面，遇有重大型活動時，又要抽調大批警力，開展“群眾運動式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且這種“群眾運動式”的排查整治治標不治本，“一陣風”過去，社會單位依然我行我素，消防部門也往往顧此失彼。由于警力不足，消防官兵的培訓、休假也難以落實。而現在要求各地要大規模發展多種形式消防應急救援隊伍，在當前我國時機還不成熟。主要是公民素質和保障機制跟不上，因而這些民辦消防應急救援隊伍不僅不穩定，戰斗力也不強，各地的合同制等消防隊伍已日益暴露出不少問題，其今后的發展應隨著社會發展進步逐步推進。
(三)消防應急救援院校數量極少，培訓教育跟不上形勢和任務需要。
目前全國只有一所高等消防專業學院，還是邊防、消防、警衛三支現役部隊合一的，一所消防初級指揮學校，一所消防士官學校，還有一個消防警官訓練基地，由于投入不足，教育訓練內容落后于部隊建設和社會發展。如，一些引領時代的新技術、新裝備、新器材不能先于部隊和社會單位走進院校。消防院校數量匱乏，不僅消防部隊指揮員、消防監督員和戰斗員缺乏良好的培訓，更無法開展對社會單位消防管理人員、特殊崗位人員消防安全資格的培訓，全民消防教育也難以開展，消防員職業資格認證制也未實行，消防應急救援還未駛上科學化法制化軌道。
(四)現役消防應急救援部隊完全照搬武裝部隊的兵役制度，難以保留人才骨干。
消防部隊不同于武裝部隊，幾乎天天出警救援，也就是我們常說的“養兵千日，用兵千日”,而現役消防部隊士兵(義務兵、士官)和指揮員、消防監督員的服役年限是按武裝部隊士兵和軍官的服役年限執行的，沒有很好的與消防工作的特殊性、職業性結合起來，服役時間短，流動頻繁，難以保留人才和積累經驗，沒有長效練兵機制，訓練完全是被動式的，兵員訓練積極性不高、導致素質低。常常是素質并不高的指揮員帶著一幫“童子軍”在戰斗。消防監督執法人員也因流動過快，容易造成一個地區社會單位消防監管的疏漏和執法不嚴格的問題。同時，由于實行武裝部隊兵役制度，又受公安機關領導，在條令條例等管理和教育訓練法規的執行上，既不能完全按武裝部隊的條令條例辦，也不能完全按照警察和行政機關的條規辦，缺乏應有的一系例符合消防部隊自身建設規律和特點的條令條例，正規化程度始終提升不起來。另外，由于是“武警序列”的現役軍人體制，在國際交流中也帶來諸多不便。
二、我國消防及應急救援體制改革的方向
消防應急救援體系建設在國內外都是先起源于民辦消防，隨著經濟社會發展，逐步引起國家和政府重視。近代以來，走上了以官辦為主、民辦為輔，由單獨的防滅火到對各類災害事故的搶險救援、特別是以搶救人命為主的救援主線上來，在國際上發達國家和發展中國家，其消防及應急救援工作已成為顯示城市基礎設施水平和社會管理能力的“現代化文明城市”的標志性工程。目前在世界上沒有一個國家的消防隊伍只承擔單一功能的消防任務，都是多功能化。如美國、法國、英國、德國、日本、澳大利亞、新加坡、俄羅斯等都建立了包括應急救援法規、管理機構、全國多點的培訓機構、指揮系統、以消防為主干的應急救援隊伍、資源保障、聯動機制等方面的應急救援管理體制，普遍承擔了防滅火、建筑物垮塌、地震、洪水、化學危險品泄漏、爆炸、交通事故、以及空難救援等多種災害應急搶險救援任務和醫療救護、救助等社會服務工作。這些國家消防應急救援出動中滅火占出動總數的10%左右，應急救援出動占出動總數的90%。縱觀國際社會，政府統一指揮的應急救援協調組織機構，專業化的應急救援隊伍、精良的應急救援裝備、完善的應急救援預警預案等，已成為國際社會公共安全救援體系的基本運作模式，實踐已充分證明這種應急救援機制正在發揮重要作用。借鑒國際二百多年來消防及應急救援工作的發展歷程和取得的先進經驗，我國必須大力推進消防及應急救援體制改革。
(一)整合資源建立由國務院和各級政府直接領導的公共安全部門和消防及應急救援隊伍。
在國務院設直屬機構(社會搶險救援部或公共安全部或民事安全部)，把全國森林、礦山救護、地震、建筑物垮塌、水上救援、化學危險品、放射性物品泄漏的處置等，對凡屬于公共安全方面的應急救援資源進行優化組合，建立包括行動指揮，日常監督管理、專業救援、戰勤保障等統一的、嚴密的管理和指揮體系，在國務院領導下，負責全國消防救援工作的立法、規劃、協調、指導和組織指揮全國性的消防及應急救援工作和國際救援。建立以消防現役部隊為主的專業化社會應急救援隊伍。省(直轄市)仍設總隊，市(地)設支隊(下設大、中隊)。并在全國分區域建立消防應急救援中心和應急救援機動支隊，直屬中央公共安全部門領導。
首先，使全國有一個專門部門經常性地通盤考慮社會各種災害的預防、預警和救援工作，使國家對這項工作有一個統一規劃和協調指揮，不至于發生政出多門、顧此失彼或互不相關、各自為政的現象。例如：法國民事安全部門對核、化學、森林、地鐵等特殊火災和事故有預防和救援的責任，但同時又有權利協調這些部門和其它有關方面來共同做好這些災害的預防和救援工作。
其次，在防災救災上的人力、物力、財力的投入能集中統一使用，又能考慮方方面面的需要，統籌安排。例如：法國為撲救森林火災和其它緊急救援的需要，在全國統一建了20個直升飛機基地和一個撲救森林火災的專用飛機基地，由法國民事安全總局直接指揮。全國建立的9個大區性的消防救援中心和4個急救行動支隊，也能充分證明這一點。這樣就較好地避免了重復投入或人財物不能充分發揮其應有效能的弊端。
第三，公共安全部門從上到下，承擔整個社會的防災救災工作，大到撲救森林火災、地震、洪水災害救援，小到對一個病人的救援，時時刻刻為社會大眾排憂解難，在安定社會、保障國家和人民生命財產方面，將發揮重大作用。也正因為如此，發達國家的消防救援隊伍在社會上的地位和威信日益提高，深受政府的重視和人民群眾的愛戴。例如：法國民安部隊和其他軍隊一樣參加國慶閱兵式，群眾每每會給予更加熱烈的掌聲和歡呼聲。美國“9.11”事件中，消防員的犧牲奉獻為全社會所贊頌和紀念。
第四，建立由國務院和各級政府直接領導的公共安全體系，有利于中央和地方各級政府作用的發揮。
公共安全以屬地管理為主，但同時中央政府在宏觀上調控，通過立法，對全國公共安全工作的主要方面，如公共安全部門及應急救援隊伍的機構、編制、職能、經費、人事制度和業務工作方面的災害救援，防火安全檢查，城市消防應急規劃及落實，建筑防火規范，各類防火標準的制定和落實，消防產品的研發和檢測等方方面面的工作都可以做出具體詳細的法律規定，使一些相互交叉扯皮的重大問題得到統一處理，把社會應急救援工作納入法制軌道，使之處于常態化，并可以通過在全國建立的區域的消防救援中心和各省消防應急機構及時了解全國防災預警及救災情況，以便宏觀上進行調控和制定重大決策。還可以通過這兩層機構代表國家及時協調組織本區域內的消防救援行動，中央的指揮中心又能協調指揮各大區域之間的消防救援行動。尤其是由國家建立的機動部隊，一旦發生重大災害，隨時可以調集到任何一個地方救援包括國際間的救援。
(二)公共安全工作實行雙重領導體制。
全國從上到下的公共安全機構，既接受上一級業務部門指導，又在當地政府的領導和指揮下開展工作。并由公共安全(消防及應急救援)、警察、民政、環保、地震、農業、林業、機械裝備、質監、安檢、化工、醫療、衛生、教育、交通、鐵道、電力、燃油燃氣、通信等組成從中央到地方的安全委員會(安委會)亦可稱專家委員會，由國務院、省、市領導負責，使公共安全工作真正擺到各級政府工作的重要位置，并制定換屆和例會制度，由公共安全部門的負責人召集或主持，研究處理各地發生的公共安全和消防搶險救援重大問題，提出修改法律的意見，定期不定期檢查全國或本地區的安全情況，并提出意見。省、市、區(縣)安委會還應當負責城市消防安全規劃和重要建構筑物的消防審核。對城市規劃和重要建筑審核有裁決權和監督落實權。各級安委會由政府各有關方面的代表組成，有利于充分調動各方面的力量，共同做好消防及應急救援工作，也才能真正形成聯動機制。
(三)消防救援隊伍必須實行不同于武裝部隊體制的現役部隊為主，職業、企業專職和志愿隊伍為補充的體制。
1、大力加強現役消防及應急救援隊伍建設。國際上有許多發達國家和發展中國家都以現役制消防應急救援隊伍為主。實踐證明，現役消防應急救援部隊有嚴格的組織紀律性、布點廣泛、快速反應、訓練有素、戰斗力強，經過“十一五”期間，國家和地方政府的大力投入，其裝備和信息化建設已接近世界先進水平。改革現役消防應急救援隊伍，實行不同于武裝部隊的義務兵役制和士官及警官相結合的體制，延長服役期限實行半職業化，以保持相對穩定。兩年義務兵服役期滿后，志愿留隊的經考核轉為士官，并且實行等級戰斗員制和指揮員考核激勵機制，由國家實行消防員資格認證制度，并相應提高戰斗員和基層指揮員待遇，使其在這種激勵機制中有所動力、有所作為。參照發展中國家消防員和總人口比例，大幅提高我國現役消防應急救援部隊編制員額，特別是落后貧困地區，政府無力建消防站的由國家投資建設并給予現役編制員額。參考武裝部隊有關條令條例，制定適合于消防應急救援部隊的統一的條令法規。狠抓部隊軍事化、正規化管理，努力實現“五統”(即統一的指揮、統一的制度、統一的編制、統一的紀律、統一的訓練)，“四性”(即從教育訓練上培養部隊的組織性、計劃性、準確性和紀律性)，以信息化推動現代化，著力從體制機制上打造革命化、現代化、正規化的消防及應急救援隊伍，不斷提高戰斗力水平，為社會各界和人民群眾提供更加優質的服務。
2、國家給予地方職業制隊員編制，基層可招收有技術專長和高學歷的人員作為職業制隊員，授予銜級(銜級標志與現役一樣，但從顏色上進行區分)，職業消防隊員一般干到55歲，文職和授銜的指揮人員可以干到60歲，與公務員制度接軌。消防部隊現役官兵干滿年限，經考核合格可轉為職業制，既可以解決現役官兵的后顧之憂，也可以保留業務骨干和人才。
3、在經濟發達且人口素質較高的地區，可組建志愿者消防隊伍。只要有志于消防事業，不計報酬，年滿18至35歲的公民符合消防員條件，即可入隊。政府根據其工作或出警時間給予適當補貼，志愿消防隊員的招收訓練和日常管理由現役大隊負責。
(四)大力興辦消防及應急救援學校或教育培訓基地。
各省、直轄市或分片區建立高中初級消防應急救援指揮員、消防監督員、士官、社會單位消防管理人員及特種行業職工崗位消防安全資格、公民消防知識技能等的培訓學校或基地，有利于落實全民消防教育培訓，由學校或基地頒發消防及應急救援隊員資格證，真正形成靠機制體制來促進部隊訓練，提高滅火救援戰斗力和救助技能的科學化、法制化、規范化的培訓體系。
(五)重點培養扶持國家的消防及應急救援裝備器材的科研生產企業，建立消防及應急救援裝備的科研、生產、使用的良性循環機制。
高等消防院校和國家的主要消防器材裝備生產企業要有科研部門，承擔科研任務，部隊(用戶)需要什么，科研部門就研究什么，廠家就生產什么。科研、生產與部隊(用戶)緊密結合，研制和使用系列化的統一的基本消防裝備器材。有針對性的研制適應不同地域特點和災害類型的消防救援裝備。重點扶持國內有實力的重型機械制造企業，因為這些企業的許多產品稍加改進就是很好的消防及搶險救援裝備。建立生產、流通、使用中的消防產品的監督機制，確保消防產品質量，不斷開發研制和推廣使用高效節能、環保、實用性強、價格合理的消防產品。堅決打擊假冒偽劣消防產品生產商和經銷商，從源頭上消除火災隱患。
三、結束語
總之，消防及應急救援體制改革已勢在必行，其改革方向不僅要適合中國國情，也要充分吸收借鑒國際先進科學合理的經驗和做法。要以黨的“十六大”報告中所提出的“自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來”，“一切妨礙發展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除”的精神為指導思想，動員和號召全國消防部隊官兵及社會各界，秉持科學精神，通過“客觀的證據、理性的懷疑、多元的思考、平等的爭議、實踐的檢驗”等環節，找準消防及應急救援體制改革的方向和目標，提出解決制約消防工作和應急救援體制問題的新思路、新舉措，切實解決當前消防工作和應急救援工作中只顧眼前、不顧長遠，只講“形象”、不講成本，各自為政、失衡無序、重復投入、資源浪費等違背科學發展觀的問題，建設有中國特色的消防及應急救援體制和隊伍。
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